Seenotrettungskrise im Mittelmeer: Zweifelhafter Aktionismus

Ein neuer Aktionsplan der EU-Kommission soll den Streit zwischen den EU-Mitgliedsstaaten über die Seenotrettung von Flüchtlingen im Mittelmeer schlichten helfen. Vieles dreht sich um die Lastenverteilung, und nicht nur die neue italienische Regierung weiß dies zu instrumentalisieren. Kommende Woche werden die zuständigen Minister*innen über weitere Schritte debattieren – wohl auch, indem man die Verantwortung noch mehr nach Afrika abschiebt.

Es ist schwer, das Elend noch adäquat beim Namen zu nennen, das sich seit vielen Jahren auf dem Mittelmeer abspielt. Seit 2014 sind nachweislich mehr als 25.000 Flüchtlinge und Migrant*innen bei dem gefährlichen Versuch, das Gewässer von Afrika kommend in Richtung Europa zu überqueren, ums Leben gekommen. Das sind mehr als die Hälfte aller weltweit auf ihrer jeweiligen Route zu Tode gekommenen Flüchtlinge und Migrant*innen, seit die „International Organization for Migration“ (IOM) im genannten Jahr die zweifelsfrei belegbaren Opfer zu verzeichnen begonnen hat.

Zugleich nimmt die Zahl derer, die auf der sogenannten „Zentralen Mittelmeerroute“ das Risiko einer Überfahrt auf sich nehmen, wieder zu. Rund 90.000 Menschen haben sich seit Jahresbeginn vorwiegend von Libyen und Tunesien aus aufgemacht, um in Europa Sicherheit und eine bessere Lebensperspektive zu finden. Das sind über 50 Prozent mehr als im Vorjahr. Viele von ihnen stammen aus Ägypten, Tunesien und Bangladesch.

Angesichts dessen kritisierte die zivile Seenotrettungsorganisation „SOS Humanity“ am vergangenen Dienstag eine weitere Zuspitzung der „tödlichen Abschottungspolitik“ der Europäischen Union in den vergangenen Wochen. Das hat auch mit der Haltung der neuen italienischen Regierung zu tun. Diese hatte Mitte November mehreren Seenotrettungsschiffen mit Geretteten an Bord tagelang die Einfahrt in italienische Häfen verweigert und dann zunächst nur einer selektiven Ausschiffung von Kranken, Frauen und Kindern sowie unbegleiteten Jugendlichen zugestimmt. Man habe den Bürgerinnen und Bürger versprochen, „die Grenzen des Landes zu verteidigen“, erläuterte Italiens Ministerpräsidentin Giorgia Meloni diesen auch rechtlich umstrittenen Schritt.

Konflikte zwischen den EU-Mitgliedstaaten blieben nicht aus. Vor allem Italien und Frankreich gerieten aneinander. Die Regierung in Paris sagte zwar zu, eines der von Italien abgewiesenen Schiffe einen französischen Hafen ansteuern zu lassen, warf der Regierung Meloni jedoch vor, gegen die gemeinsame Verantwortung für die Aufnahme von Flüchtlingen und Migrant*innen zu verstoßen: „Das Vertrauen wurde gebrochen“, sagte Laurence Boone, die französische Ministerin für europäische Angelegenheiten gegenüber dem Radiosender „France Info“. Es habe eine einseitige Entscheidung gegeben, „die Leben in Gefahr bringt und die auch nicht mit dem internationalen Recht übereinstimmt“.

Frankreich hatte zuvor zugesichert, über den im vergangenen Juni von der französischen Ratspräsidentschaft lancierten freiwilligen Solidaritätsmechanismus 3.500 Migrant*innen aus Italien aufzunehmen, um das Land zu entlasten. Nun nahm man diese Zusage vorerst zurück. Laut der UN-Flüchtlingshilfsorganisation (UNHCR) hat Italien seit Jahresbeginn bereits rund 88.000 Gerettete bei sich aufgenommen, nur 15 Prozent von ihnen gingen von NGO-Booten aus an Land, die meisten anderen wurden von der italienischen Küstenwache gerettet.

Um die Situation zu entspannen, beeilte sich die Europäische Kommission, konkrete Lösungsvorschläge zu produzieren. Für Freitag vergangener Woche wurde ein Sondergipfel der EU-Innen- und Justizminister*innen einberufen. Bereits am Montag davor hatte die EU-Kommission einen „Aktionsplan“ präsentiert, der von den Teilnehmer*innen des außerordentlichen Treffens dann auch „begrüßt“ worden sei. Er sieht eine Stärkung des freiwilligen Solidaritätsmechanismus, eine bessere Koordination der Seenotrettung, vor allem aber einen Ausbau der Kooperation mit „Partnerländern“ vor. Auf der planmäßigen EU-Innen- und Justizministerkonferenz am Donnerstag und Freitag kommender Woche in Brüssel will man weiter über entsprechende Schritte debattieren, wie sie auch im von der EU-Kommission vor zwei Jahren vorgeschlagenen Migrationspakt festgehalten worden sind (siehe den Artikel „Pakt der Abschiebung“ in woxx 1599).

Insbesondere Libyen, Tunesien und Ägypten werden in dem jüngsten Aktionsplan als Partnerländer genannt. Ganze 13 von insgesamt 20 Punkten des Plans sind der Frage gewidmet, wie man vorwiegend nordafrikanische Länder motivieren kann, Flüchtlinge und Migrant*innen von den EU-Außengrenzen fernzuhalten. Nebst einer eher unpräzisen Wunschliste in der „Entwicklungszusammenarbeit“, etwa zu Fragen wie „Sicherheit, Visa, Handel, Landwirtschaft, Investitionen und Beschäftigung, Energie, Umwelt und Klimawandel“, die eine vertiefte Kooperation für die afrikanischen „Partner“ wohl attraktiv machen soll, sind es vor allem konkrete Themen, die angesprochen werden. So ist davon die Rede, dass die genannten Ländern bei der „Entwicklung gemeinsamer gezielter Maßnahmen zur Verhinderung der irregulären Ausreise“ sowie bei einem „wirksameren Grenz- und Migrationsmanagement“ unterstützt werden sollen. Neue regionale Programme zur Bekämpfung des Schmuggels von Migrant*innen sind ebenfalls vorgesehen. Ob die „Partner“ bereits aktiv in die neuen Pläne einbezogen wurden, geht aus dem Entwurf nicht hervor.

„Das Vertrauen wurde gebrochen“, sagte Laurence Boone, die französische Ministerin für europäische Angelegenheiten gegenüber dem Radiosender „France Info“.

Ohnehin steht die Kooperation mit Libyen seit Jahren scharf in der Kritik (siehe den Artikel „Bündnis mit den Banden“ in woxx 1685 und auch den Artikel über Libyen in der aktuellen Ausgabe). Dennoch spricht man gerade hier von „ehrgeizigen Zielen“, die man im kommenden Jahr erreichen will. Zwar ist dabei auch von einer „verstärkten Nutzung“ nicht näher präzisierter „humanitärer Korridore von Libyen in die EU“ die Rede, aber auch eine vermeintlich „freiwillige humanitäre Rückkehr aus Libyen in die Herkunftsländer“ oder „sichere“ Drittländer soll forciert werden. Zudem sei eine Arbeitsvereinbarung zwischen der EU-Grenzschutzagentur Frontex und der zuständigen EU-Mission zur Unterstützung des Grenzschutzes in Libyen (EUBAM) auszuhandeln, um bei der sogenannten libyschen Küstenwache das Bewusstsein für die „europäischen Standards für den Grenzschutz“ zu fördern. Auch eine Kooperation mit dem Niger und Ägypten ist in diesem Geiste vorgesehen.

Besonders die Libyen betreffenden Vorschläge ernteten viel Kritik. Der EU-Abgeordnete Philippe Lamberts von den belgischen Grünen bezeichnete die libysche Küstenwache als „bewaffnete Banden, die von der Europäischen Union bezahlte Uniformen tragen“. Auch Catherine Woollard, Direktorin des Europäischen Rats für Flüchtlinge und im Exil lebende Personen (ECRE) schrieb in einer Analyse des Aktionsplans, Libyen könne „nicht als Teil einer Lösung angesehen werden, wenn man die schrecklichen Gewalttaten bedenkt, die dort stattfinden“.

„Die Kooperation mit Libyen ist beschämend“, bekräftigte Woollard auch gegenüber der woxx. Die im Aktionsplan gemachten Vorschläge pauschal als zu wenig konkret oder neu aufgekocht abtun, wie es in manchen Medien zu lesen war, möchte sie aber trotzdem nicht. „Das ist keine hilfreiche Form, die Dinge zu betrachten“, so die ECRE-Direktorin. Einige der alten Vorschläge und Ideen seien durchaus brauchbar: „Das Vorhaben, die Umverteilung der Flüchtlinge und Migranten zu regeln, der Versuch, ein Abkommen für eine fairere Aufteilung bei der Ausschiffung von Geretteten zu schließen – das alles sind nicht unbedingt neue Ideen, aber sie sind immer noch relevant.“ Enttäuschend am Aktionsplan der EU-Kommission findet sie vor allem die starke Betonung der Verantwortung der Länder außerhalb Europas: „Das ist ebenfalls nicht neu, aber eben auch nicht realistisch.“

Immerhin: Auch eine bessere Koordinierung von Such- und Rettungsmaßnahmen in der Seenotrettung mahnt die EU-Kommission an. „Leben zu retten ist immer unsere erste Aufgabe“, sagte die EU-Kommissarin für Inneres, Ylva Johansson, bei der Vorstellung des Plans in Straßburg. Daher soll auch die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten und privaten beziehungsweise NGO-geführten Rettungsschiffen verbessert werden.

Mit solchen Ankündigungen rennt man bei den NGOs offene Türen ein. Jedoch werden deren Kommunikationsversuche von den nationalen Küstenwachen wieder und wieder ignoriert. „Während die „Humanity 1“ alle zuständigen Rettungskoordinationszentren (RCC) stets ordnungsgemäß und in Echtzeit über alle Phasen der drei Such- und Rettungsaktionen informiert hat, sind weder das maltesische noch das italienische noch das libysche RCC ihrer gesetzlichen Pflicht zur Koordinierung nachgekommen“, heißt es etwa im jüngsten Einsatzbericht des Seenotrettungsschiffs „Humanity 1“ von Ende November. Andere NGOs, wie etwa „Sea-Watch“, berichten von gleichlautenden Erfahrungen.

Laut Aktionsplan sind die EU-Mitgliedstaaten „nach internationalem Gewohnheitsrecht und konventionellem Recht sowie nach dem Unionsrecht verpflichtet, Personen, die sich in Seenot befinden, bis zur sicheren Ausschiffung Hilfe zu leisten, unabhängig von den Umständen, die sie in eine solche Situation gebracht haben“. Demnach macht man offiziell aus der uneingeschränkten rechtlichen Verpflichtung zur Seenotrettung keinen Hehl. Dies führt jedoch wieder zurück zur Kooperation mit Libyen.

Nach internationalen Maßstäben sei Libyen nämlich keineswegs ein für eine „sichere Ausschiffung“ geeignetes Land, so Catherine Woollard gegenüber der woxx. „Es wäre daher für jedes europäische Schiff ein illegaler Akt, Menschen an der libyschen Küste von Bord zu schicken; man sollte also auch nicht mit der libyschen Küstenwache zusammenarbeiten, die genau dies tut.“ Viele Konflikte, die es mit den NGO-Schiffen gebe, resultierten gerade daraus, „dass diese das internationale Recht respektieren und Menschen, die sie aus Seenot gerettet haben, eben nicht nach Libyen zurückbringen und auch nicht mit der libyschen Küstenwache kooperieren.“

Insbesondere Libyen, Tunesien und Ägypten werden in dem jüngsten Aktionsplan als Partnerländer genannt.

Auch ein Passus in dem Aktionsplan, wonach die Internationale Seeschifffahrtsorganisation zur Erarbeitung von „Leitlinien für Schiffe mit besonderem Schwerpunkt auf Such- und Rettungsaktivitäten“ angeregt werden soll, erregt Misstrauen. „Es gab immer wieder Versuche, die Aktivitäten der NGOs einzuschränken, etwa durch sogenannte „Codes of Conduct““, erläutert Woollard das Unbehagen der betreffenden Organisationen. „Statt geltendes internationales Seerecht einzuhalten und umzusetzen, soll ein neuer Rechtsrahmen diskutiert werden“, kritisierte beispielsweise die NGO „SOS Humanity“ in einer Pressemitteilung. Dort ist man überzeugt, dass die EU-Kommission mit dem gesamten Plan weiter „auf Migrationsabwehr statt auf die Einhaltung von See- und Menschenrechten“ setzt.

Nicht zuletzt will die EU-Kommission aber offenbar den freiwilligen Solidaritätsmechanismus retten. Eine aus zehn Ländern gebildete „Koalition der Willigen“ versprach im Juni diesen Jahres, jene EU-Mittelmeeranrainerstaaten, in denen die meisten Geretteten an Land gehen, nun endlich zu entlasten. Bislang allerdings wurden auch nach dem neuen Schema statt der zugesagten 8.000 Flüchtlinge und Migrant*innen erst 117 von ihnen umverteilt.

Auch Woollard spricht von einer „unverhältnismäßigen Verantwortung“, die Italien zu tragen habe. Sie betont, wie notwendig deshalb eine Kooperationsvereinbarung zwischen den EU-Mitgliedsstaaten, sei, sowohl was die Ausschiffung als auch die Umverteilung von Migranten angeht. „Es bedarf einer koordinierten Antwort, damit es nicht dauernd zu einer Krise oder Panik kommt, sobald ein Seenotrettungsschiff einen sicheren Hafen sucht, den es anlaufen kann.“ Nur dadurch könne man auch verhindern, dass einzelne Regierungen mit ihren Anweisungen auf eigene Faust eine Krise inszenierten.

Ob es auf der EU-Innen- und Justizministerkonferenz in der kommenden Woche gelingen wird, Schritte in diese Richtung zu machen, bleibt abzuwarten. Unterdessen arbeitet die EU-Kommission schon am nächsten Aktionsplan, mit dem die sogenannte „Westbalkanroute“ dichtgemacht werden soll. Sie stellt laut Frontex nämlich den derzeit „aktivsten Zutrittsbereich“ von Flüchtlingen und Migrant*innen in die EU dar. Dieses Thema wird bereits am kommenden Dienstag bei einem Gipfeltreffen im albanischen Tirana diskutiert.